非本辖区机动车驾驶人申请在违法行为发生地参加满分学习、考试的，公安机关交通管理部门应当准许。

我的理解，仅供参考。
你在西安市学的驾照，因为工作的关系你去了上海，但是你没有把你的档案放到上海，所以当你在上海被扣12分，驾照被暂扣的时候，你又不可能专门回西安来恢复驾照（时间和金钱太浪费），所以你就只能在上海申请重新学习和参加科目一考试。考试合格后驾照重新恢复使用。